【作者】申惠文（郑州大学法学院副教授，郑州大学私法研究中心研究员）
【来源】北大法宝法学期刊库《河北法学》2022年第3期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：要树立整体主义法治观和整体主义治理观，科学解读《民法典》中行政权运行规范。《民法典》规定的人身权益和财产权益，具有目的性和终极性，是行政法治的基础，是国家治理的基础。学术界要为行政权的权限和行使提供民法的解释路径，要更多运用民法思维去诠释和解决行政问题。民法学者应当与行政法学者一道，以《民法典》基本内容为依据，以民事权利保护为中心，以民行交叉问题的合理解决为目标，构建人格行政法、家庭行政法、组织行政法、财产行政法、契约行政法和损害救济行政法的行政法体系。
关键词：民法典；行政权；民行交叉；国家治理；行政法体系
目次
一、民事主体与行政权关系的解释适用
二、民事权利与行政权关系的解释适用
三、民事法律行为与行政权关系的解释适用
四、民事责任与行政权关系的解释适用
五、《民法典》行政权运行规范的理论反思
结语
《民法典》并不是纯粹的私法，而是包括了大量的行政权运行规范。《民法典》共使用了184次“登记”、13次“批准”、2次“行政许可”和1次“备案”。《民法典》共使用了5次“国家机关”、1次“行政机关”、6次“有关机关”、9次“民政部门”、8次“有关部门”、21次“登记机构”和7次“主管部门”。《民法典》很多条款涉及行政登记、行政备案、行政审批、行政指导、行政协议、行政给付、行政处罚、行政收费、行政征收、行政征用、行政强制、行政调解、行政裁决等行政行为。《民法典》中的行政权运行规范，是经过专家多次讨论，经过人大代表多次审议形成的，需要认真对待。
对民法与行政法的交叉问题，民法学者和行政法学者均进行了较多的研究。如有民法学者认为，物权的排他性就是划分公权力与私权利的界限，不仅排除一般人的干涉，而且排除国家的干涉。政府针对市场准入问题，实施负面清单制度，既是私法自治精神的具体落实，又是私法自治精神的重要保障。编纂民法典务必注意行政的因素，并重点关注物权变动中的行政因素、建造建筑物中的行政因素和合同效力中的行政因素。出于国家治理、社会服务、市场调控的需要，包括行政权在内的公权力及为其提供依托的公法规范会有机地介入物权法，在物权领域形成公私法携手调整的格局。要从民法学视角下行政许可的类型区分出发，以法律规范的类型区分和体系建构为依托，确定行政许可的民法意义。行政法学者认为，物权排斥行政权、行政权确认物权、行政权保护物权、行政权消灭物权、行政权创设物权等。《民法总则》中的“行政法条款”，应当采用以私主体为中心的立法范式，彰显民事规范属性。在保障个人权利实现、维护社会秩序的过程中，需要行政法主动适应、对接民法典，让两者相互衔接，而非各行其道。《民法典》是依法行政的依据，其中一些条款划定了公权力的边界，对某些行政行为直接提出了要求。矿业权具有行政特许属性和民事物权双重属性，矿业权法律关系融合了行政性因素和契约性因素，需要公法和私法的共治，实现国家干预和私人自治的适当平衡。
上述研究成果，更多是从立法角度研究，更多是从宏观上阐述，没有针对《民法典》行政权运行规范。为此，本文从《民法典》文本出发，采用法律解释学的方法，依次阐述民事主体与行政权关系的解释适用、民事权利与行政权关系的解释适用、民事法律行为与行政权关系的解释适用、民事责任与行政权关系的解释适用，最后从理论上分析《民法典》与行政权的关系，提出整体主义的治理观和整体主义的法治观，提出以民事权利保护为中心的行政法学体系。
一
民事主体与行政权关系的解释适用
“自然人”的概念，具有鲜明的自然法思想，具有制约行政权的天然潜质。在我国现实生活中，仍然存在具有较强行政强制色彩的城乡二元户籍登记制度。要以“自然人”概念为介质，通过《民法典》相关条款的解释，在民事领域全面贯彻人人平等观念。行政登记并不是法人和非法人组织的成立、变更和终止的必备要件。营利法人的成立日期，从法律解释看，可以追溯至协议成立之日。不符合登记条件但进行了行政备案的社会组织，具有民事主体的法律地位。需要行政审批才能成立的法人和非法人组织，应当严格限缩在特定的领域。
（一）民事主体与行政登记
1.自然人与行政登记
《民法典》第25条对住所的认定，除了依据户籍登记，还承认居住证和港澳通行证等“其他有效身份登记”。该条具有法律适用的重大意义，可以类推适用于其他领域。自然人出生登记、死亡登记是通过户籍登记实现的，而目前的户籍登记仍然具有城乡二元的色彩。受制于历史因素，城镇户籍人口和农村户籍人口、本地户籍人口与外地户籍人口，在资源配置中仍然存在诸多的不平等。2015年10月，国务院颁布的《居住证暂行条例》规定，在相关城市工作、生活半年以上的，可以申领居住证。基于“自然人”的自然权利，《民法典》第25条规定的以居住地为中心的法条意旨，具有广阔的适用空间。在类似领域可以类推适用《民法典》第25条，如要逐步允许自然人在居住地结婚、离婚、收养、就学、就医等。《国务院关于同意在部分地区开展内地居民婚姻登记“跨省通办”试点的批复》（国函〔2021〕48号）规定，在河南等试点地区，双方均非本地户籍的婚姻登记当事人可以凭一方居住证和双方户口簿、身份证，在居住证发放地婚姻登记机关申请办理婚姻登记。这是全面实施《民法典》的重大举措，弱化了户籍登记的效力，强化了居住证的效力，弱化了不必要的行政强制，强化了自然人平等理念，具有重大的现实意义。
基于“自然人”的自然法思想，要全面实施城乡居民人身损害一元化的赔偿标准。2019年4月发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出，改革人身损害赔偿制度，统一城乡居民赔偿标准。从法律适用看，可以对《民法典》第1180条“以相同数额确定死亡赔偿金”进行目的性扩张解释，在人身损害赔偿领域，城乡赔偿标准要统一。
2.法人、非法人组织与行政登记
《民法典》第78条“营业执照签发日期为营利法人的成立日期”，不能仅从文义上解释。从市场决定作用的改革目标看，从民法意思自治的基本理念看，当事人意思是营利法人成立的决定性因素。法人登记只是一种行政确认行为，而不是一种赋权行为。法人成立时间属于当事人自治事项，而不是政府管制对象。根据《民法典》第75条，营利法人成立前的民事活动，由成立后的营利法人承受，因此从体系解释看，营利法人成立的时间就应当溯及当事人协议设立营利法人之时。根据《公司法》第210条，未经登记，以公司名义从事经营活动，公司登记机关可以给予行政罚款。然而，根据《民法典》第153条，未经登记的公司，从事的民事法律行为，并不必然无效。2021年8月颁布的《市场主体登记管理条例》第19条和第20条规定，对材料齐全、符合法定形式的企业主体登记申请，登记机关要当场进行登记，并签发营业执照。据此，登记申请之日，就签发营业执照，大大提高了登记效率，符合当事人意思自治的要求。从更尊重当事人意思自治的角度，除需要行政审批的特殊领域，营利法人成立时间不能限定在营业执照签发之时，而要根据情况，追溯至当事人提交申请之日，乃至当事人协议成立之日。
《民法典》第72条“清算结束并完成法人注销登记时，法人终止”中的“清算结束”，应当做相对宽松的解释，不能仅从文义上解释。根据《工商总局关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见（工商企注字〔2016〕253号）》，在全国范围内全面实行企业简易注销登记改革。简易注销登记只需要全体投资人承诺已将债权债务清算完结，并不需要进行严格的清算程序。这是持续深化商事制度改革的重要尝试，充分尊重了企业自主权，提高了注销登记的效率。从司法政策选择上，要降低法人注销的成本，减少不必要的行政强制。
《民法典》第63条和第103条分别规定了法人和非法人组织的登记，但没有规定法人和非法人组织的备案。实践中，实行社会组织登记与备案的双轨制，对尚未达到登记条件的社会组织，可以先选择备案，等其达到相关条件后，再进行登记。如《安庆市社区社会组织备案管理暂行办法》《深圳市社区社会组织登记与备案管理暂行办法》《东莞市社区社会组织登记备案管理暂行办法》等。备案的社会组织，虽然不符合依法登记的条件，但毕竟进行了备案管理，应当视为民事主体。从解释论上，可以将社会组织的备案，视为一种登记类型。
（二）民事主体与行政审批、行政指导
1.自然人与行政审批、行政指导
《民法典》虽然删除了《婚姻法》第2条第3款“实行计划生育”的规定，但一些条款仍然保留了对人口增长一定程度的控制。如《民法典》第1100条第1款规定，无子女的收养人可以收养两名子女。该条来源于2021年修改前的《人口与计划生育法》第18条第1款“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。立法用语虽然是“提倡”，具有行政指导的性质，但联系上下文，实际是具有“行政审批”的性质。根据2021年修改前的《人口与计划生育法》第41条，违反规定多生育子女，应当依法缴纳社会抚养费。缴纳社会抚养费虽然不是行政罚款，但起到与行政罚款类似的作用，长期是限制人口增长的重要措施。
2021年8月修改后的《人口与计划生育法》第18条第1款规定，一对夫妻可以生育三个子女。可以收养的子女数量，是否因此发生变化，需要合理的解释。本文认为，作为特别法的《人口与计划生育法》，不能突破作为基本法的《民法典》的明文规定。虽然《民法典》第1100条采用的是“可以”的情态动词，但《民法典》第1098条采用的“应当”的情态动词。收养属于拟制父母子女关系，属于特殊的情形，并不会对人口政策产生较大的影响。况且，《民法典》第1100条第2款规定，收养孤儿、残疾未成年人等，可以不受收养数量的限制。因此，从《民法典》解释适用看，三胎政策落地后，要继续对无子女的收养人，作出只收养两名子女的限制，对有一名子女的收养人，作出只收养一名子女的限制。这是维护《民法典》权威，切实推进依法治国建设的需要。
需要指出的是，2021年修改后《人口与计划生育法》将“计划生育行政部门”改为“卫生健康行政部门”，删除了多生育子女，缴纳社会抚养费的规定。国家某种意义上要实施鼓励生育的政策，要促进人口长期均衡发展。因此，要适时启动《民法典》第1098和第1100条的修改，切实保护收养人的合法权益。
2.法人、非法人组织与行政审批、行政指导
《民法典》第58条第3款规定，特殊法人的设立，需要行政审批。该条是法人设立的许可主义，适用于涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控等特殊领域。根据《公司法》第12条的规定，营利法人的成立采取负面清单的模式。根据《食品安全法》《药品安全法》《高等教育促进法》《医疗机构管理条例》等，食品药品生产企业、民办高校和医疗机构的设立，需要行政主管部门的审批。从改革趋势看，非营利法人的成立，同样应当采取负面清单的模式。需要指出的是，法人的设立人为成立需要审批的法人而达成的协议，并不是无效的或效力待定的。类推适用《民法典》第502条第2款，该协议整体是有效的，只是报批义务条款没有生效。
根据《民法典》第277条第2款，地方人民政府有关部门要加强行政指导，对设立业主大会和选举业主委员会给予帮助，并提供必要的经费支持。这主要是应对业主大会召开难和业主委员会成立难的现状。《2018年河南省物业管理行业发展报告》显示，成立业主委员会的小区平均只占全部小区的9%。《民法典》对业主大会和业主委员会的法律主体地位，没有明确规定。实践中，住建部门对已经成立的业主委员会实施备案管理，在保障业主自治权利的基础上，加强对社会公共利益的保护。从法律解释的角度看，备案的业主委员会应当明确作为民事主体的一种类型，可以行使《民法典》第286条第2款规定的相关职责。当然，备案的业主委员会，因程序不合法，可以被利害关系人申请撤销。
二
民事权利与行政权关系的解释适用
民事权利涉及自然资源部门、农业农村部门、住建部门、公安部门、民政部门、生态环境保护部门、市场监管部门、教育部门、交通运输部门、国资委、卫健委和人民银行等行政机关的具体职责。民事权利与行政登记、行政监管、行政征收、行政征用、行政给付、行政救助等具有密切的关系。行政权创设民事权利、变更民事权利、限制民事权利、消灭民事权利、公示民事权利、行使民事权利、确认民事权利、保护民事权利，不得干预民事权利。
（一）财产权利与行政登记、行政管制、行政征收、行政征用
要弱化机动车、船舶、航空器等特殊动产登记的行政属性，适时由交通运输部门统一登记，在《民法典》的框架下实现制度的渐进式创新。不动产冒名处分，原则要保护原权利人，在特殊情形可以类推适用《民法典》第311条，保护交易第三人。财产权行使“不违反法律”即可，不需要“依法”进行。从《民法典》第117条和第245条的解释看，具有准所有权属性的土地承包经营权和宅基地使用权可以作为征收的对象，可以实施非紧急情况下的常态征用。
1.财产权与行政登记
不同性质的财产登记，具有不完全相同的法律属性。不动产登记的行政属性最强，动产抵押的民事属性最强。目前机动车、船舶、航空器等特殊动产，具有较强的行政属性。根据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第7条，先交付机动车、船舶、航空器的买受人，优先于先办理所有权转移登记手续的买受人。该条是对《民法典》第224条和225条的解释，具有现阶段的合理性。未来应当以民事属性登记为改革目标，实行机动车、船舶、航空器等特殊动产的统一登记，由交通运输部门负责。这样就可以在《民法典》框架下，实现特殊动产登记制度渐进性的变迁，突出交易安全的保护，优先保护先办理所有权转移登记手续的买受人。人民银行征信中心统一承担动产和权利担保登记的职责，目前具有合理性和现实性。在不动产统一登记、动产统一登记和特殊动产统一登记的基础上，设立财产登记局是下一步改革的目标。财产登记局只能解决财产统一登记问题，不能解决身份统一登记问题，不能解决社团统一登记问题，因此设立民商事登记局是远期改革的目标。保护第三人的私权公示理论、政府机构设置的大部制理论和社会信用体系建设的大数据理论，是设立民商事登记局的理论基础。
假冒他人身份进行不动产的转让或抵押，并办理了不动产所有权证或不动产抵押权证。此时，优先保护原权利人，还是交易第三人，要综合考量各种因素。冒名处分不动产的合同，不是无效的，不是可撤销的，也不是效力待定的，而是不成立。如果没有特别的理由，要推定保护原权利人，保护交易第三人仅仅是例外。冒名处分可能构成刑法上的诈骗罪，犯罪的受害人是交易第三人。交易第三人原则要通过刑事追赃程序，保护自己的权益。《民法典》没有规定交易安全原则，只是在一些具体制度设计中体现了交易安全的理念。《民法典》第86条虽然采用了“交易安全”的表述，但该条更多是倡导性规范，不能直接作为裁判规范。《民法典》第311条规定的不动产善意取得，是以不动产登记公信力为基础，以登记权利人与真实权利人不一致为前提。在冒名纠纷中，即使第三人是善意的，即使办理了不动产登记转移登记或抵押登记，也不能直接适用《民法典》第311条的规定。如果在特殊的案件中，要保护交易第三人，从法律适用看，只能类推适用《民法典》第311条或第172条。而类推适用要严格遵循关键要素基本相似的原则，不能任意扩大使用。如果冒名行为人带着被冒名权利人的身份证或户口簿原件，带着不动产权证的原件，去办理不动产登记手续，再加上其他合理信赖因素，就有可能保护交易第三人。
2.财产权与行政管制
由于城乡规划、环境保护、耕地保护、市场监管、文物保护等原因，财产权受到行政权越来越多的影响。财产权在法律允许的范围内行使，还是在法律禁止范围外均可行使，是两种不同的立法观念。《民法典》第240条对所有权的定义，采用的是“依法”的表达。然而，《民法典》第8条规定了“不得违反法律”的不违法原则，扬弃了《民法通则》第6条“必须遵守法律”的合法原则。根据体系解释，《民法典》第240条中的“依法”应解释为“不违反法律”。机动车单双号限行，一定程度解决了交通拥堵问题，但限制了所有人的所有权。目前机动车限行基本都是根据政策文件确定的，正当性和合法性都需要再讨论。
3.财产权与行政征收、行政征用
《民法典》第117条规定，征收的对象是“不动产或者动产”。《民法典》第243条将征收对象表述为“集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产”。这两条中的“不动产”有很大的包容性。土地承包关系长久不变，土地承包经营权30年到期后再延长30年。宅基地使用权没有确定的期限，某种程度上具有准所有权的属性。因此，从法律解释的角度，将土地承包经营权和宅基地使用权等作为征收的对象，有利于保护相关当事人的合法权益。
《民法典》第245条规定的是紧急征用，局限于“因抢险救灾、疫情防控等紧急需要”。而《民法典》第117条规定的征用，并没有限定紧急情况，只是强调公共利益。因矿藏开采和工程建设，因军事禁区、军事管理区范围的划定或者扩大，因国防需要，因进行军事演习、训练等，可以征用不动产和动产。因此，从法律解释的角度，应当明确承认特殊事项的常态征用。疫情防控等需要，实施知识产权的强制许可与不动产或者动产的征用，具有功能的相似性。在缺少法律依据的情况下，可以参照《民法典》第245条的规定进行解释适用。
（二）人身权利与行政登记、行政管制、行政给付、行政救助
要充分考虑《民法典》姓名权的相关规定，及时清理限制更改姓名的各种规章制度，充分保障自然人更改姓名的权利。婚姻的本质不是登记，而是结婚的合意，因此要对事实婚姻予以一定程度的保护。代孕涉及人格尊严，在立法没有明文允许的情况下，应当解释为禁止。民政部门在离婚冷静期的当事人应当通过购买社会服务的方式，向当事人提供必要的心理咨询。没有法定救助义务的个人和组织进行了紧急救助，有权要求国家支付必要的费用，并赔偿相应的损失。
1.人身权与行政登记
《民法典》第1016条从姓名权的角度，对自然人更改姓名办理登记手续作出了规定。1958年1月，全国人大常委会制定的《户口登记条例》，对姓名的初始登记和变更登记，作出了原则规定。1958年4月公安部治安管理局制定的《公安部三局关于执行户口登记条例的初步意见》第9条，对姓名的变更采取了严格限制的立场，没有充分理由，不允许更改姓名。《黑龙江省公安厅关于规范常住户口管理若干问题的意见》《山东省户口登记管理规范（试行）》《江西省常住户口登记管理规定》《上海市常住户口管理规定》《浙江省常住户口登记管理规定》《福建省居民户口登记管理办法》等地方规定，作出了更为具体的规定。基本精神都是将更改姓名的事由，限定在姓名或者姓名的谐音违背公序良俗、易造成性别混淆、名字中含有冷僻字的、在同一单位重名等特定情形。甚至有地方对姓名的更改，进行时间的限制。如《浙江省常住户口登记管理规定》第71条规定，变更姓名未满三年再次申报变更姓名登记的，不予办理变更姓名登记。这样一来，普通自然人很难改姓名。法院也采取从严的立场，对于很多姓名变更的申请均不予支持。如“小妹”谐音存在易造成受歧视或伤及感情，申请改名，未得到支持。对姓名更改予以一定限制，如限制被终生剥夺政治权利，或者正在被刑事处罚的自然人更改姓名等，可以节约行政管理成本，具有合理性。然而公安部及其地方政府颁布的上述规章或规范性文件对普通人更改姓名予以严格的限制，违反了比例原则，应当及时予以修改。司法裁判应当充分考虑从《民法典》的规定，充分保障自然人更改姓名的权利。
《民法典》只规定了以登记为要件的婚姻制度和收养制度，而没有规定未登记的同居制度和事实收养制度。基于诚信原则，法律也要对事实婚姻和事实收养予以一定程度的保护。首先，同居产生的人身权益和事实收养产生的人身权益，应当受法律保护。《民法典》第112条“婚姻家庭关系等产生的人身权利”中的“等”，具有兜底性功能，可以作为事实婚姻、事实收养等相关权益保护的法律依据。其次，同居产生的财产权益和事实收养产生的财产权益，也应当得到一定程度的保护。《民法典》第308条规定，“除共有人具有家庭关系等外”，共有推定为按份共有。该条中的“等”，同样具有丰富的内涵。同居关系不能简单按照合伙关系处理，不能简单按照按份共有。没有办理登记手续的收养，并不是当然无效的。收养最重要的是收养的意思表示，只要不违反收养的实质性要件，不宜轻易认定无效。最后，《民法典》第1041条第3款规定，保护妇女、未成年人、老年人、残疾人的合法权益。因此，从法律解释的空间，应当保护同居关系中的弱者权益，保护事实收养人的合法权益。
2.人身权与行政监管
为了维护个人尊严和社会公共利益，人体医疗试验、人体胚胎管理、人体基因管理等方面，有很多行政管制的法律规范。临床试验涉及自然人的生命权、身体权和健康权，因此不能完全由当事人自愿，《民法典》设置了行政审批程序。人体医疗试验中的行政审批，是观察生命健康权与行政权关系的重要窗口。《民法典》第1009条规定，从事与人体基因、人体胚胎等有关的医学和科研活动，要遵守行政监管的相关规定。该条是原则性的规定，为科学界定人体基因、人体胚胎管理中的行政权，提供了基本的依据。人体基因、人体胚胎利用，应当秉持自由与管制并重的理念，突出个人权益与公共伦理的平衡。代孕是否合法，是人体胚胎行政监管面临的重大问题。我国目前还缺乏调整早期人类胚胎的法律，目前主要有《人类精子库管理办法》《人类辅助生殖技术管理办法》和《人类辅助生殖技术规范》等部门规章。《人口与计划生育法修正案草案》曾经规定“禁止以任何形式实施代孕”，最后通过的立法文本将此条款删掉。然而，这并不意味着代孕合法。代孕涉及人格尊严，在立法没有明确规定前，不宜通过法律解释予以认可。因此，目前代孕仍然是违法的，代孕协议仍然是无效的。
3.人身权与行政给付
根据《民法典》第32条、第34条和第36条，必要时，民政部门应当作为监护人，或者为被监护人安排必要的临时生活照料措施。民政部门肩负着国家监护的职责，弥补了家庭监护和社会监护的不足。这充分展示了新型的行政权观念，凸显了现代国家治理的新理念。民政部门没有专门的人员，往往将需要监护的未成年人，交给未成年人救助保护机构，进行收留、抚养。需要明确指出的是，未成年人救助保护机构只是未成年人的照顾人，而不是监护人。从《民法典》国家监护制度的落实看，应当在中央和地方层面，设立专门的国家监护中心，监护对象包括未成年人和失智的老年人等。国家监护中心要明确与未成年人救助保护机构和儿童福利机构的职责分工，还要探索家庭寄养等方式。
行政权在离婚冷静期内，是否要提供必要的心理咨询等公共服务，是需要讨论。婚姻家庭是社会生活的细胞，是国家保护的对象。作为国家公权力组成部分的行政权，一方面要充分尊重婚姻家庭的自治权利，负有不得干扰、侵犯婚姻家庭的义务，另一方面要合理满足婚姻家庭领域的公共需求，提供公共服务，关照婚姻家庭中的弱势群体。因此，从《民法典》设立离婚冷静期的本意出发，民政部门应当通过购买社会服务的方式，提供心理咨询服务。
4.人身权与行政救助
生命权、身体权、健康权的保护，不仅是私法的使命，也是公法的使命。根据《民法典》第1005条，自然人的生命权、身体权、健康权受到侵害或者处于其他危难情形的，公安部门、民政部门和卫健委等行政机关，负有法定的救助义务。公安部门的救助义务，主要是处理与人身权益保护相关的各种行政违法行为或刑事违法行为。民政部门主要对生活危困人员提供救助供养，对突发灾害而生活陷入困境的人员，提供临时救助。国家卫健委下属的卫生应急办公室，在突发公共卫生事件时，负有救助义务。公安部门、民政部门和卫健委等行政机关不履行紧急救助义务，应当承担国家赔偿责任。从法律解释的角度看，没有法定救助义务的个人和组织进行了紧急救助，等于替国家履行了义务，参照《民法典》第979条，对国家有关部门享有必要费用返还请求权和损害赔偿请求权。
